曹  亚

 

近年来，民间组织发展快速。据统计，全国各类民间组织已发展到31.9万多个，其中，社会团体17万多个，民办非企业单位14万多个，基金会975个。这些民间组织为全国的社会稳定、经济发展发挥了积极作用，是构建社会主义和谐社会的重要载体。

社区民间组织是民间组织的一个重要组成部分，在整合社区服务资源、满足社区居民服务需求、发展社区民主政治、增强社区凝聚力等方面发挥着重要作用，是构建管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体不可或缺的重要力量。

然而，目前我国社区民间组织发展中还面临一些突出的矛盾和问题，与蓬勃发展的社区建设和社区居民的需要还不相适应。

1、法律法规不完善。目前，民间组织管理工作的主要依据是《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，两个条例在很多具体问题上缺乏明晰的界定和具体可操作性的规定，且与业务主管部门中的法律法规在许多问题上不协调、不统一。由于缺乏政策法规依据，社区民间组织法律地位不明确，职能定位不清，导致社区民间组织既难以培育发展，又难以规范管理。

 2、现行民间组织管理体制在一定程度上制约了社区民间组织的发展。按《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，民间组织实行双重领导的管理体制，每个民间组织都有一个业务主管单位（政府各职能部门及政府授权的组织）和登记管理机关（各级民政部门），登记管理部门、业务主管部门、工商财税部门之间在政策制定和执行中往往缺乏协调，互不配套。现行管理体制的弊端，一方面导致在社区中合法成立的民间组织少，另一方面则造成不登记就开展活动的民间组织在社区中大量存在。

3、行政依赖性强。目前，由政府举办的区、街两级社区服务中心行政色彩浓厚，普遍存在着政社不分的倾向，政府办、政府管，不少还要政府养，从而造成经费筹措渠道单一、社会化程度低、收入与支出难以平衡、设施运营困难等诸多问题。而由居民主动建立的社区民间组织资源不足，能力较弱，行政依赖性依然很强，还难以有效地承接从政府部门中剥离出来的社会职能。

4、缺乏规划引导和规范。部分政府相关部门对社区民间组织的地位和作用缺乏足够认识，对社区民间组织重视不够，引导、推动力度不够。登记管理机关基本上仅停留在登记备案的被动管理层面，加上《行政许可法》实施后，虽是登记管理机关却无执法权，缺乏行政执法的基本职能，监管难以到位。有些社区民间组织自身在认识上也存在差距，缺乏对社区建设的参与意识，有的甚至对纳入政府的有序管理患得患失，不愿依法登记。这些问题的存在，使得社区民间组织发展不规范。

5、社区民间组织基础条件薄弱，发展不平衡，自身建设不完善。多数社区民间组织规模小，人数少，比较松散，章程制度不规范；资金欠缺，开展活动困难;许多社区民间组织在专职工作人员、办公设施、专业水平等方面都与实际需求存在较大差距。同时，社区民间组织分布的社会领域不均衡，在卫生、教育、民政领域较多，而在科技、劳动、体育领域相对较少，与实际的社会需求还有一定距离。

1、完善法律法规，为社区民间组织创造良好的制度环境。国家应尽快出台及修订完善相关的法律及配套的政策法规，以确保社区民间组织有法可依，将社区民间组织纳入制度化、规范化管理轨道。

2、深化民间组织管理体制改革。双重领导的管理体制是我国民间组织发展初级阶段的必然选择，但在民间组织快速发展的今天，必须深化民间组织管理体制改革，以建立一套更利于民间组织发展的管理体制。可研究将社区民间组织的登记单位与业务主管单位合二为一的可行性，由一个局或一个部门统一行使对有登记必要的社区民间组织的申请审批、登记和监管的职能，同时对具有专业要求的民间组织辅以资质认证和必要的业务指导；进一步理顺关系，明确街道（镇政府）为社区公共事务协会、社区服务中心的业务主管单位；降低登记门槛，简化登记手续，实行分类管理，对一般的科教文体方面的群众性组织实行备案制即可，以推动社区民间组织的发展。

3、逐步放权，变“官办”为“民办”。政府要主动顺应时代要求，转变自身职能，从小政府、大社会格局的战略高度，从建设新型社区、构筑新型社区治理模式的高度，积极培育社区民间组织，消除社区管理和服务中普遍存在的政府行政权力越位、社区居委会的职能错位和社区民间组织缺位的现象，使社区民间组织保持相对的自治性、独立性和民间性。

4、加强规划引导和规范管理。一方面，各级党委和政府要充分认识社区民间组织在社区建设中的地位和作用，将社区民间组织管理工作列入重要议事日程，制定社区发展规划，在税收、财政资助、人事管理、社会保险等方面给予健全配套的优惠政策，积极引导、推动社区民间组织健康有序地发展；另一方面，要通过大力宣传，使社区民间组织增强参与社区建设和管理的自觉性、主动性，找准自己在社区建设中的位置。同时，相关部门要加强规范管理，登记管理机关要加大执法力度，上级有关部门要充实民间组织管理力量，加快民间组织执法队伍建设步伐，确保民间组织管理者具有行政执法资格，提高执法的权威性。

5、进一步加大扶持、培育力度。一是政策上的扶持。在税收上，对于从事社区服务活动的社区民间服务机构和民办非企业单位在区别认定后予以免税、减税等优惠政策,以鼓励它们投身于社区公益性、低偿性服务；尽早出台社区民间服务机构员工就业、社会保障等方面的政策和法规，并与社会整体的人事、福利、社会保障体制接轨，以增强社区民间服务机构对人才的吸引力。二是资金上的扶持。社区民间团体经费来源渠道少，政府应给予一定的经费支持，可通过专款专用的形式下拨给社区，用于资助这类社团开展活动。三是推动政府向社区民间组织购买服务。借鉴西方国家先进经验，将社区民间组织纳入政府采购的对象，在社区服务中探索政府购买民间组织服务的具体形式，以实现政府、社区民间组织、受惠者三方的共赢。

6、加强社区民间组织自身的能力建设。社区民间组织要建立完善以章程为核心的各项规章制度，健全职能，强化功能，不断提高对社区居民的吸引力；登记管理部门和业务主管部门要加大对社区民间组织工作人员的培训力度，提高他们的政策理论水平、法律意识、工作能力和专业化水平；社区民间组织自身也要通过多种渠道培养和引进具有较高经营管理水平和职业素质的人才，提高社区民间组织的整体素质，规范其管理行为，提高其管理水平。

7、加强社区民间组织的党建工作。党建工作也要覆盖到社区民间组织之中，建议出台民间组织党建方面的政策性文件，在社区民间组织中确定兼职党建联络员，落实党建工作责任制。通过党建，形成合力，为社区民间组织预警网络的建立提供新途径。